Una de las apuestas que con mayor decisión asumió la administración del presidente Juan Manuel Santos, y que lo diferenció de su antecesor, fue el tratamiento de la problemática de las víctimas en Colombia. Desde su posesión, hizo público su compromiso por impulsar y apoyar el proyecto de Ley de Víctimas y Restitución de Tierras que, sin el apoyo del entonces presidente Álvaro Uribe, se había hundido en la última legislatura del 2009.
Una vez aprobada en el Congreso, en su discurso de sanción de la ley, el Presidente dijo: “Hoy es un día de esperanza nacional en el que no sólo los colombianos sino el mundo entero son testigos del propósito de un Estado que –en nombre de la sociedad- está dispuesto a pagar una deuda moral, una deuda largamente aplazada, con las víctimas de una violencia que tiene que terminar, ¡que vamos a terminar!”.
En ese intervención, y con respecto a las víctimas del conflicto armado, Santos agregó: “Es ahora cuando se pone a prueba la capacidad y la voluntad no sólo del Estado, sino de toda la sociedad colombiana, para cumplirles a las víctimas, a esos cientos de miles de colombianos que han perdido sus seres queridos, su salud o sus tierras por causa del conflicto”.
Y es cierto. Durante el primer año de la ley se ha puesto a prueba la capacidad del Estado para realizar el despliegue de la política pública de víctimas, para crear o transformar la institucionalidad, para descentralizar su aplicación y, sobre todo, para responder a las expectativas de las víctimas, de sus asociaciones y de las organizaciones no gubernamentales a las que el Presidente agradeció “ no sólo por sus aportes a esta ley, sino por su esfuerzo continuo y denodado por hacer valer las voces de tantos colombianos que si no fuera por ustedes se habrían esfumado en el silencio”.
Durante su discurso, el Presidente se comprometió a priorizar cinco ejes en los que comenzaría a trabajar de manera inmediata: “Este mismo año (2011) se pondrá en marcha una puerta de entrada ágil y digna con el Registro Único de Víctimas, se divulgarán los beneficios de la ley, y comenzará la orientación a las víctimas, al tiempo que creamos la nueva institucionalidad. Todo esto debe estar listo antes de terminar el 2011. También en los próximos 6 meses debemos reglamentar e implementar asuntos cruciales para el proceso de atención y reparación a las víctimas como los programas de atención psicosocial y de salud mental, las acciones de restitución de tierras, las medidas de reparación colectiva y la participación efectiva de las víctimas”.
Ese mismo día, anunció que se estaba diseñando el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas y prometió que, en el primer año de ejecución de la ley (2011), repararían a “por lo menos 25 mil hogares víctimas a través de la indemnización administrativa y tendremos al menos 20 mil familias que retornan a sus lugares de origen con un incentivo y acompañamiento para su reparación colectiva”.
Evidentemente, ha sido un primer año de adecuación institucional. En términos de reglamentación de la ley, creemos que el balance es positivo: nueve decretos reglamentarios, tres de ellos acogiendo la consulta previa; la capacidad de incidencia y buen funcionamiento de la Comisión de Seguimiento del Congreso de la República a la ley, con la participación de organizaciones de la sociedad civil y de víctimas; la definición de un CONPES de Víctimas; y la restructuración de tres entidades fundamentales para el proceso de implementación de la ley.
La aplicación de la Ley 1448 de 2011, conocida como la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, es una de las principales apuestas del actual Gobierno nacional. Sin embargo, a pesar de algunos logros iniciales, aún falta mucho por recorrer para satisfacer plenamente a las miles de personas afectadas. Arco Iris presenta un análisis detallado de cómo va su ejecución, mostrando sus dos rostros.
En el tema de víctimas, se han reportado 94.850 declaraciones que remitió el Ministerio Público a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas para valoración e inclusión en el Registro Único de Víctimas. En reparaciones, a julio 31 de 2012, 55.650 víctimas fueron indemnizadas con una inversión de 330.000 millones de pesos. Se vincularon 16.700 hogares a la estrategia de retorno con acompañamiento y 1.150 entraron a la ruta de reparación integral con un plan individual de acompañamiento a la inversión adecuada de los recursos recibidos. En reparación colectiva, se iniciaron acciones en cuatro zonas priorizadas: El Salado, Bolívar; Libertad, Sucre; Bahía Portete, Guajira; y en El Tigre, Putumayo.
Por su parte, el Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada por la Violencia que formaba parte de las iniciativas de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (ACCIÓN SOCIAL) pasó a ser una entidad especializada de carácter temporal, llamada Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras, adscrita al Ministerio de Agricultura, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente.
Durante el primer año de vigencia de la ley, y con base en el mapa del despojo, esta Unidad ha adecuado 17 oficinas regionales y preparado aproximadamente 50 funcionarios; además, ha recibido 17.303 solicitudes de registro de las 360.000 estimadas; se establecieron, con la aprobación del Consejo Nacional de Seguridad, 12 macro-zonas de intervención al interior de las cuales se micro-focalizaron algunos municipios, teniendo en cuenta la magnitud del despojo y las condiciones de seguridad.
Adicional a todo ello, se han presentado 17 solicitudes de restitución del caso de Mampuján, Bolívar; 24 solicitudes de restitución del caso emblemático del municipio de Chibolo, Magdalena; y 47 del corregimiento de Pichilín en el municipio de Morroa, Sucre. En términos Judiciales, el Consejo Superior dela Judicaturaha nombrado 22 Jueces Civiles de Circuito, un Juez itinerante y 15 cargos de Magistrados aglutinados en 5 Tribunales, todos con su respectiva planta de empleados.
En el tema de Memoria Histórica se ratifica el enfoque y pasa de ser Grupo de Memoria de la CNRR (Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación) creada por la ley 975 de2005, aCentro de Memoria Histórica como establecimiento público del orden nacional, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, cuyo objeto es reunir y recuperar todo el material documental, testimonios orales y por cualquier otro medio relativos a las violaciones de que trata el artículo 147 de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.
Respecto al Programa de Atención Psicosocial y Salud Integral a Víctimas, cuya implementación corresponde al Ministerio de Protección Social, se reporta que dicha entidad conformó un comité institucional para la salud y protección social de las víctimas del conflicto armado que elaboró un protocolo de salud con enfoque psicosocial; un programa de atención psicosocial y salud integral; medidas de monitoreo y seguimiento de la atención integral en salud y psicosocial. Los desarrollos y avances del Ministerio de Salud y Protección Social fueron incorporados dentro del documento COMPES 3726 de 2012 que fija el Plan Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas del Conflicto Armado.
Pobres resultados
Si bien ha sido un año para ajustar las estructuras gubernamentales, en términos de logros concretos para las víctimas, la implementación de la ley ha sido lenta y sus resultados pobres. A partir de un proceso de capacitación que viene adelantando la Corporación Nuevo Arco Iris en el marco del Fondo de Justicia Transicional del PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo) en 4 regiones del país, que reúnen la representación de 80 organizaciones, provenientes de 70 municipios, 19 departamentos y la presencia de 150 líderes sociales, se pudo constatar que uno de los puntos más críticos es la falta de conocimiento de la ley por parte de las víctimas, sobre todo en las regiones y localidades más apartadas de las capitales. Desde su sanción, ninguno de las líderes ni sus organizaciones han recibido capacitación o difusión que les explique de manera sencilla y didáctica el contenido de la ley, las rutas de acceso y la institucionalidad existente con sus funciones.
La mayor dificultad que han tenido las víctimas es la incertidumbre ocasionada por el desbarajuste institucional que produjo la transición de los organismos de atención: no se desarrollaron mecanismos de tránsito que pudieran orientar a las víctimas, prepararlas para la nueva institucionalidad, generar confianza en el funcionariado que otrora fuera victimario y protegerla frente a las incertidumbres, las amenazas y la desesperanza arraigada en un escenario de altísimas expectativas y necesidades; igualmente, no se han iniciado procesos sostenibles de atención psicológica especializada, y en el tema de verdad extrajudicial y memoria histórica hay un total desconocimiento de las estrategias y procedimientos sobre todo en las regiones.
En materia de restitución de tierras si bien se ha trabajado en mejorar la infraestructura institucional para la atención de solicitudes, se han identificado varios factores que pueden poner en peligro la restitución jurídica y material de las víctimas de despojo y abandono forzado en Colombia. Se trata de riesgos de carácter jurídico, otros de carácter político, y amenazas a la integridad física y social de los líderes reclamantes de tierras y sus organizaciones, que no se han logrado superar ni tramitar.
Aunque una de las políticas de la Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras y del Ministerio de Agricultura es incentivar a la víctima para que llegue sola a interponer sus solicitudes, descalificando en ocasiones a las ONG que las han acompañado históricamente, la víctima es quien tiene el derecho de escoger la manera en que puede acceder a las rutas de restitución, siguiendo los trámites de ley.
Además, es necesario que la víctima se prepare para documentar sus casos, conozca las rutas, ofrezca la información veraz y oportuna para recoger el acervo probatorio que sustente su reclamación; igualmente, es necesario blindar estos procesos y las acciones de incidencia de las víctimas, así como sus organizaciones y de las ONG que las acompañan, de los ejércitos de abogados y equipos jurídicos con que cuentan los opositores, y elevar su capital político que fue destruido durante los años de despojo y desplazamiento.
Para nadie es un secreto la abierta y pública oposición a la política de restitución que han esgrimido sectores de empresarios, comerciantes y políticos en varias regiones del país. Y lo más complejo es que aún siguen vivas las estructuras de los aparatos organizados de poder que impulsaron, financiaron y realizaron el despojo y la violación masiva de los derechos de millones de colombiano. Al respecto, es imperativo establecer una estrategia que contemple acciones decididas por parte del Estado en su persecución y sometimiento a la justicia.
Como se ha evidenciado en repetidas ocasiones, las estructuras (armadas y no armadas) que propiciaron el despojo siguen activas en muchas zonas del país. Si bien la aparición de panfletos del llamado “ejercito anti-restitución” en algunas zonas del país no garantiza que exista un grupo armado ilegal destinado a ejercer violencia contra el proceso, sí hace innegable la existencia de intereses locales que no comparten la implementación rigurosa de la ley, y hace previsible el aumento de una situación de inseguridad para los reclamantes que quieran hacer efectivos sus derechos.
En este sentido, se debe resaltar la situación de desprotección que siguen sufriendo las víctimas reclamantes de tierra y que exigen derechos en el país. Los hechos son contundentes a este respecto y, sin embargo, los programas de protección establecidos en la ley conservan muchos de los problemas que han sido evidenciados en los programas previos en la materia. Esto hace pensar que uno de los elementos centrales para que sea posible llevar el proceso de restitución adelante y la seguridad de los beneficiarios, se encuentra profundamente minado y no parecen existir medidas satisfactorias por parte del Gobierno en esta materia.
En cuanto al derecho de participación de las víctimas, si bien el Gobierno ha mostrado interés por garantizarlo efectivamente, ha tenido serios problemas en su realización. En su enunciación en la Ley 1448, la participación como derecho de las víctimas refleja el discurso democrático e incluyente que tiene todo el articulado de la misma, en la medida en que contempla la importancia de una participación efectiva de sus beneficiarios, regulada por mecanismos precisos que permitan a las víctimas influir de manera directa en la implementación de la ley.
La principal institucionalidad que se desprende de lo enunciado en la ley al respecto son las mesas de participación de víctimas, que deben ser reguladas por el Protocolo de Participación Efectiva, que aún no ha sido elaborado, y que tienen como objetivo ser el instrumento de “participación oportuna y efectiva de las víctimas […], en los espacios de diseño, implementación, ejecución y evaluación de la política a nivel nacional, departamental, municipal y distrital”.
Sin embargo, la conformación de esas mesas ha sido un proceso lento y accidentado, con repercusiones desiguales a nivel nacional. El Gobierno se percató de esta situación y amplió los plazos establecidos en la ley para la inscripción de organizaciones de víctimas y defensoras del derecho de las víctimas, y puso en marcha un mecanismo transitorio de participación que hace posible agilizar la participación de las víctimas, a la vez que se abre un espacio temporal de debate para la construcción del Protocolo de Participación Efectiva, que debe regir la participación durante el tiempo restante de ejecución de la ley, y se logra igualmente dar mayor orden a las conformación de las mesas de víctimas.
Pero el resultado general de esta situación es una insuficiencia real en la participación de las víctimas durante la primera fase de implementación la ley que se refleja. Muestra de ello es el hecho de que aún sin mesas de víctimas debidamente constituidas, se han conformado en el país 868 Comités Territoriales de Justicia Transicional (máxima instancia territorial para el diseño y la ejecución de la Ley de Víctimas en el ámbito territorial), que no han contado con mecanismos idóneos para garantizar que las víctimas que allí participan (si es que estas están participando), hayan sido escogidas por medio de un mecanismo democrático y estándar a nivel nacional.
Si en el ámbito nacional la implementación de la ley ha sido un proceso marcado por el desbarajuste institucional, localmente el reto de la implementación de la Ley 1448 ha resultado muy difícil de abordar. Esta situación es preocupante si consideramos que son los entes territoriales los que abordaran de forma directa componentes fundamentales en la implementación de la ley.
El cambio de las administraciones locales para el presente año trajo consigo la puesta en marcha de nuevo planes de desarrollo territoriales en los que debía quedar claramente incluida la ley, no solo por medio del establecimiento de objetivos específicos, sino a través de la inclusión de metas y estrategias puntuales y la designación de recursos racionales para su cumplimiento.
Un ejercicio de análisis realizado a una muestra de 30 planes de desarrollo territoriales, carácter municipales, distritales y departamentales, ejecutado por un conjunto de organizaciones no gubernamentales bajo el Programa de Apoyo a La Consolidación de los Derechos de las Víctimas en Colombia Implementación de la Ley 1448 De 2011 en las Entidades Territoriales, mostró algunas de las deficiencias generales en la formulación de la Ley de víctimas en los planes que regirán su implementación durante los próximos cuatro años.
Si bien hay muchos matices en la forma en la que fue incluida la ley en los planes de desarrollo, es claro que, en general, no ha habido un ejercicio de diagnóstico a profundidad que tenga en cuenta la situación de grupos diferenciales; si bien hay inclusión de objetivos, metas y estrategias específicas para la implementación (lo cual es positivo), no hay una asignación presupuestal específica para temas puntuales, lo que puede resultar en proyectos que no se realicen por dicha razón.
Otro tema directamente ligado con el ámbito local de la aplicación de la ley que parece no estar funcionando muy bien es el de los Personeros municipales. Como se sabe, los personeros son la “puerta de entrada” a la ley en el ámbito local. Sin embargo, las dificultades que rondan su labor van desde la insuficiencia de capacidades técnicas y la falta de recursos para garantizar su labor, hasta la desconfianza que existe por parte de víctimas y organizaciones de víctimas acerca de la idoneidad de estas personas para asumir su papel frente al tema. Estas circunstancias pueden generar distorsiones en la atención a nivel local que deben ser diagnosticadas con rigurosidad para tomar correctivos al respecto.
Finalmente, de las aproximadamente dos millones doscientas víctimas que reportan las organizaciones de la sociedad civil, solo un pequeño porcentaje ha sido atendida y está satisfecha; un gran porcentaje continua desprotegida, sin acceso a la justicia, sin que la verdad se haga pública, perseguida y re-victimizada por sus victimarios, sin atención psicosocial, sin restablecer su proyecto de vida. Aún falta por determinar por ejemplo como se financiarán los planes de reparación colectiva o como no legalizar el despojo mediante los contratos por uso del predio restituido, contemplado en el artículo 99 de la ley.